RESUMO: Partindo da compreensão do direito ao acesso à informação como uma ação política do Estado que só acontecerá em sua plenitude se houver investimentos nos arquivos públicos, o objetivo deste trabalho é interpretar o cenário dos arquivos públicos dos municípios brasileiros a partir da perspectiva de Bobbio de poder invisível. Mesmo vivendo em uma democracia, considera-se a prevalência de um poder invisível e nem tudo é acessado pelos cidadãos em decorrência do esquecimento proposital dos arquivos públicos municipais. Trata-se de uma pesquisa de abordagem qualitativa, com natureza de pesquisa básica e com objetivos de pesquisa explicativa. Quanto ao tipo de procedimento metodológico aplicado, trata-se de uma pesquisa bibliográfica. Para desenvolver esta análise, primeiramente, apresenta-se uma macro contextualização sobre a relação entre Estado, transparência e direito ao acesso à informação; na sequência, busca-se entender accountability e transparência e o papel dos arquivos; depois, analisa-se o poder invisível na perspectiva de Bobbio e algumas pesquisas sobre o cenário dos arquivos públicos municipais e o vínculo como o poder invisível. Os resultados apontam para a fragilidade dos arquivos públicos municipais em diversos aspectos, como, por exemplo, a ausência de uma política pública arquivística, e para a intencionalidade da invisibilidade do poder destas instituições.

PALAVRAS-CHAVE: acesso à informação; arquivos públicos municipais; poder invisível; transparência governamental; accountability.

ABSTRACT: The aim of this paper is to interpret the scenario of public archives in Brazilian municipalities from Bobbio’s perspective of invisible power. We understand the right to access information as a political action that should be provided by the state and that it will only be fully realized if there is an investment in public archives. Even though we live in a democracy, invisible power prevails, so, not all data is accessible to the citizens due to the purposeful neglect of municipal public archives. This is a qualitative study, with the nature of basic research and the objectives of explanatory research. As for the type of methodological procedure applied, it is a bibliographical study. In order to develop this analysis, we first present a macro contextualization of the relationship between the state, transparency and the right to access information; then we try to understand accountability and transparency and the role of archives; next, we analyze invisible power from Bobbio’s perspective and do some research into the scenario of municipal public archives and its link with invisible power. The results point to the fragility of municipal public archives in various aspects, such as the absence of an archival public policy, and the intentional invisibility of these institutions’ power.

Keywords: access to information; municipal public archives; invisible power; government transparency; accountability.

1 INTRODUÇÃO

Atualmente, muito se discuti acerca do direito ao acesso à informação em países democráticos. Entretanto, ao verificar a realidade dos arquivos, observa-se uma distância entre esse discurso de acesso e a ausência de políticas públicas arquivísticas. Neste trabalho, compreende-se o direito ao acesso à informação como uma ação política do Estado que só acontecerá em sua plenitude se houver investimentos nos arquivos públicos.

A partir do exposto, o objetivo deste trabalho é interpretar o cenário dos arquivos públicos dos municípios brasileiros a partir da perspectiva de Bobbio (2015) de poder invisível. Justifica-se a escolha pelos arquivos públicos municipais atrelados ao acesso à informação por serem locais mais próximos dos cidadãos e por muitos municípios brasileiros ainda não reconhecerem, de forma intencional ou não, os seus arquivos como instrumentos de transparência, acesso à informação e prestação das contas públicas.

Dessa maneira, nossa pergunta de partida é como é possível defender o discurso de direito ao acesso à informação, tendo em vista a fragilidade dos arquivos públicos municipais? Parte-se da hipótese de que o cenário encontrado nas pesquisas pode contribuir para uma leitura da realidade a partir da perspectiva do poder invisível de Bobbio (2015). Isso significa dizer que, mesmo vivendo em uma democracia, há a prevalência de um poder invisível e nem tudo é acessado pelos cidadãos em decorrência do esquecimento proposital desses locais.

A metodologia pauta-se em uma pesquisa de abordagem qualitativa, que, segundo Minayo (1993, p. 244-245), objetiva “conceber todas as etapas da investigação e da análise como partes do processo social analisado e como sua consciência crítica possível”. A natureza da pesquisa é básica porque é uma pesquisa teórica e com objetivos de pesquisa explicativa, tendo em vista que se busca identificar as causas da fragilidade dos arquivos públicos municipais e atrelá-las a ideia de poder invisível explorada por Bobbio (2015). Quanto ao tipo de procedimento metodológico aplicado, trata-se de uma pesquisa bibliográfica.

Este artigo divide-se em cinco seções, sendo a primeira destinada à introdução do tema, problema, objetivo, justificativa, pergunta de partida, hipótese e metodologia abordada. A segunda seção apresenta uma macro contextualização sobre a relação entre Estado, transparência e direito ao acesso à informação, com o intuito de explicar, de forma ampla, tal direito na legislação brasileira e o papel dos arquivos públicos, especialmente os municipais, para exercício deste direito. Na terceira, busca-se entender accountability e transparência, demonstrando como a gestão de documentos, quando bem aplicada pelos arquivos, pode contribuir para o accountability e, consequentemente, para a transparência.

Na quarta seção, busca-se explicar o poder invisível na perspectiva de Bobbio (2015) e algumas pesquisas sobre o cenário dos arquivos públicos municipais e o vínculo como o poder invisível. Ao passo que na última, apresenta-se as considerações finais.

2 ESTADO, TRANSPARÊNCIA E DIREITO AO ACESSO À INFORMAÇÃO

Em vários momentos da história, ocorreu uma discussão sobre o acesso à informação pública, ora no sentido de flexibilizar o acesso, ora no sentido de restringi-lo. Esta seção possui a finalidade de debater o papel do Estado no que diz respeito à transparência e ao acesso à informação, além de apresentar, de forma breve, o cenário dos arquivos públicos municipais com relação ao acesso à informação.

Na Antiguidade clássica, ocorre uma leitura aristocrática sobre o acesso à informação política (Rodríguez Zepeda, 2008). No pensamento de Platão (427-347 a.C), observa-se, principalmente na obra A República, que no Estado ideal o conhecimento da verdade e das razões da política são privilégios de sabedoria exclusivos para aqueles chamados a governar. A estes segredos privilegiados da política, condição para o exercício e domínio do poder, Aristóteles (384-322 a.C) deu o nome de sophismata, Plínio (23-79 d.C) chamou de libertatis umbra, Justino (105-165 d.C) cunhou o termo blandimenta imperii e o historiador latino Tácito (55-120 d.C) denominou de arcana imperii (Rodríguez Zepeda, 2008).

Na Idade Média, as razões de governo eram eclesiásticas ou teológicas, pois o poder político temporal se confundia com o poder espiritual da Igreja. Logo, as informações e verdades do poder político eram entendidas como pertencentes aos governantes. Já no período renascentista, destaca-se o pensamento de Maquiavel na conceituação política do Estado, o qual enfatiza as razões de Estado nas formas instrumentais de alcançar e manter o poder político do Estado absolutista (Rodríguez Zepeda, 2008). A política passa a ter uma racionalidade própria, na qual os fins justificam os meios (mesmo que estes entrem em contradição ética, moral, legal, social etc.).

Com a crise do Estado absolutista e o surgimento das explicações liberais sobre a natureza do Estado, foi possível emergir novas razões de Estado que considerassem os indivíduos particulares. A partir de um acordo entre cidadãos e Estado, os cidadãos concederiam ao Estado o papel de tutor e de representação em defesa dos direitos fundamentais dos indivíduos (liberdade, igualdade, vida, propriedade, execução da justiça), os interesses dos particulares suplantariam os interesses do Estado. Embora o Estado liberal dos séculos XVIII e XIX não fosse democrático, por não reconhecer o princípio da soberania popular e da participação de todos, sua formulação foi de suma importância para as modernas democracias constitucionais, na medida em que trouxe luz ao entendimento de que “existem liberdades indiscutíveis dos indivíduos que são invioláveis para o Estado e, correlativamente, que o poder político é apenas justificado por sua condição de mandatário e representante da vontade dos cidadãos” (Rodríguez Zepeda, 2008, p. 27, tradução nossa).

No cenário da Revolução Francesa, ocorreu a abolição dos direitos feudais, a queda da Monarquia e a proclamação da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão. Além disso, a legislação voltada aos arquivos passou a ser pautada pelo princípio de acessibilidade (Posner, 2013).

Foi neste contexto que os revolucionários, da Revolução Francesa, abraçaram a ideia de uma sociedade transparente como aquela em que não possuía qualquer espaço para escuridão social (Meijer, 2014). Neste sentido, Rousseau foi um dos principais defensores da transparência, porque ele igualou opacidade ao mal e considerou a transparência como o caminho de volta ao estado perdido da natureza (Meijer, 2014).

A respeito da história de governos transparentes, os países europeus e os Estados Unidos, no século XIX, foram precursores nas legislações de abertura de decisões, tratados e acesso a reuniões (Meijer, 2014). A Suécia foi a primeira a adotar a legislação de acesso à informação em sua transição do regime absolutista para o liberal burguês, em 1766. Apenas em 1951, a Finlândia se tornou o segundo país a promulgar legislação de transparência. Em 1966, nos Estados Unidos, esse tipo de legislação ganhou popularidade depois que a administração do presidente americano Lyndon B. Johnson adotou Freedom of information (FOI). O exemplo da legislação americana foi seguido e disseminado da década de 1970 em diante.

Vários países da Europa Ocidental (Dinamarca, Noruega, Holanda, França, Luxemburgo) e a Nova Zelândia adotaram leis de acesso à informação na década de 1970, enquanto Áustria, Austrália e Canadá seguiram o exemplo na década de 1980 (Erkkilä, 2012). A legislação FOI se tornou muito popular após a queda do Muro de Berlim, visto que dezenove países europeus promulgaram legislações neste sentido entre 1992 e 2005. A FOI se tornou um elemento padrão da democracia de estilo ocidental e esse tipo de legislação foi adotada em uma ampla variedade de países ao redor o mundo (Roberts, 2006).

O liberalismo político introduziu o entendimento de que o Estado protege e expressa os direitos individuais; por isso, não deve haver segredos, informações ocultadas dos cidadãos, sendo a transparência um ideal para o poder político liberal. A tradição política do liberalismo pode ser observada na Declaração Universal dos Direitos Humanos, por meio de seu artigo XIX: “Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras” (Organização das Nações Unidas, 1948).

A organização do Estado por meio da forma de governo republicano é caracterizada pelo controle público do poder e pela formação livre de uma opinião pública (Bobbio, 2007). No contexto republicano, ocorre o surgimento do “público político”, no sentido habermasiano, no qual observa-se, por meio do âmbito legislativo, a influência institucionalizada da esfera pública política sobre o governo, sendo tal influência adquirida “porque o exercício da dominação política é efetivamente submetido à obrigação democrática da publicidade” (Bobbio, 2007, p. 28). A forma democrática de exercício do poder na república tem por regra a publicidade e os segredos de Estado são aceitáveis apenas em situações excepcionais.

Meijer (2014) apontou que a transparência equivaleria a um conceito antigo e novo. Do ponto de vista atual, o autor se referiu às publicações de informações do governo em sites (transparência ativa). Quanto ao conceito antigo, o autor afirmou que o comportamento de um determinado governo poderia ser influenciado a partir da observação dos cidadãos.

No âmbito do Brasil, observa-se três dispositivos legais referente ao direito ao acesso à informação, sendo esses: 1) a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88); 2) a Lei n. 8.159, de 08 de janeiro de 1911 (Lei de Arquivos); e 3) a Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso à Informação - LAI). A CF/88 foi um dispositivo que trouxe, no inciso XXXIII, do artigo 5º, o direito de acesso à informação, protegendo tanto as informações de interesse particular como as de interesse coletivo ou geral. Apesar desse inciso ter determinado a criação de uma lei para regulamentar o referido direito, apenas em 2011 que se obteve um mecanismo legal, por meio da LAI.

Sobre a relação entre o acesso à informação e os arquivos públicos municipais, Fonseca (1996) questionou, em sua dissertação, acerca das condições de acesso aos arquivos públicos brasileiros terem melhorado ou não após 1988. Para isso, a autora explicou alguns quesitos sobre os obstáculos não legais ao acesso à informação contida nos documentos de arquivo, como: 1) a precária situação das instituições arquivísticas, que não tem a autoridade necessária para estabelecer as rotinas e normas da gestão de documentos para os órgãos da administração pública em sua esfera correspondente; 2) a falta de espaço físico adequado para o recolhimento da documentação de valor permanente; 3) a falta de quadro de pessoal adequado ao preparo dos instrumentos de pesquisa necessários para garantir o pleno acesso aos documentos. Tais questões levantadas foram respondidas por meio de aplicação de questionários enviados as capitais do país constando, assim, que o nível de exercício do direito à informação, representado na pesquisa pelas condições de acesso aos arquivos públicos municipais, era bastante baixo, à época, no que se refere às informações arquivísticas da esfera pública.

Quinze anos após a pesquisa de Fonseca (1996), o Estado democrático brasileiro desenvolveu a cultura do acesso à informação como regra e o sigilo como exceção, por meio da promulgação da LAI. Apesar disso, pouco se sabe sobre a realidade das instituições arquivísticas, especificamente as municipais, a respeito das suas políticas, as quais abarcam a gestão, a preservação e o acesso à informação. Os arquivos acabam sendo “esquecidos”, mesmo com todos os esforços e adaptações à realidade virtual, ao avanço da Internet e as ações do governo aberto e do accountability.

Silva (2018) lembrou que o direito à informação, embora garantido em lei, ainda não é realidade em toda esfera municipal. Este fenômeno pode relacionar-se a falta de recursos financeiros/orçamentários, considerando que a regulamentação da LAI no âmbito municipal implica na dotação de recursos para a implementação, ou mesmo pode estar relacionado a falta de interesse político; podem existir diversas razões, embora não possam justificar o descumprimento do art. 45 da referida lei “cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em legislação própria, obedecidas as normas gerais estabelecidas nesta Lei, definir regras específicas [...]” (Brasil, 2011). A partir do exposto, passaremos para análise sobre accountability e transparência.

3 ACCOUNTABILITY E TRANSPARÊNCIA: A CONTRACULTURA DO SEGREDO

Compreendendo que os debates sobre accountability e transparência são indispensáveis nas democracias e, consequentemente, na construção da cidadania, esta seção discutirá tais conceitos e suas origens. Além disso, esta seção discorrerá sobre a origem do accountability no Brasil e o papel dos arquivos.

A democracia predispõe métodos ou um conjunto de regras de procedimento para a constituição de Governo e para a formação das decisões políticas, dado que essas decisões deveriam abarcar toda uma comunidade mais do que uma determinada ideologia (Bobbio, 1998). Isso significa dizer que, na democracia, os indivíduos participam das decisões, seja ao eleger representantes, ao possuir liberdade de expressão, ao contar com inúmeros meios de comunicação, ao acompanhar a gestão de seus candidatos.

O termo accountability estaria vinculado à democracia, porque, como dizia Bobbio (2015), haveria duas formas de governo opostas uma à outra, sendo elas: a democracia e a autocracia. Para o autor, a democracia se caracterizou pelo acesso e pela transparência, ao passo que a autocracia foi composta pelo sigilo. Nesse sentido, a transparência estaria intrinsicamente associada à democracia e o accountability à transparência.

Retornando à origem do termo accountability, Bovens, Schillemans e Godim (2014, p. 1, tradução nossa) afirmaram que “embora o termo apareça pela primeira vez durante o início de 1800, ele permaneceu um termo culturalmente inócuo até os anos 1960 e 1970, quando vemos uma retomada acentuada e crescente em seu uso, que continua no século XXI”. Isso vai ao encontro do que Matthew Flinders (2011) afirmou: o accountability emergiu como o Uber-conceito do século XXI. A ideia de accountability foi historicamente enraizada na prática da contabilidade e na disciplina de contabilidade (Bovens; Schillemans; Godim, 2014).

As raízes etimológicas do conceito inglês de “accountability” remontariam à Idade Média. Bovens, Schillemans e Godim (2014) apontaram que o conceito foi usado pela primeira vez em sua conotação atual nos livros Domesday, de William I, em 1085, como uma tradução da expressão francesa “comptes a rendre”. Os livros Domesday continham relatos muito precisos de todas as posses do rei, ou seja, de tudo que pertencia ao reino. Mais ou menos na mesma linha, o arcebispo francês de Rouen do século XIII, Eudes de Rigaud, visitou todas as casas religiosas em sua jurisdição e fez anotações detalhadas de suas descobertas.

Bovens, Schillemans e Godim (2014) afirmaram que o accountability estaria ancorado em práticas de manutenção de registros e na origem da narração de histórias em um contexto de relações sociais (de poder), dentro do qual a aplicação de padrões e o cumprimento das obrigações constituiriam uma expectativa razoável.

A relação entre os conceitos de transparência e de accountability foi observada por Fox (2007), que considerou a transparência pressuposto para geração do accountability. De acordo com o autor, a transparência mobilizou a questão voltada ao constrangimento porque, ao expor informações oficiais, o poder público precisaria agir da maneira correta.

Fox (2007) ainda questionou quais os tipos de transparência puderam gerar o accountability, dado que tanto a transparência quanto o accountability compartilharam de um problema conceitual porque foram raramente definidos e possuíram vários significados. Esse autor, embasado em Schedler (1999), concluiu que o conceito foi descompactado em termos de duas variantes distintas: o accountability, por um lado, corresponderia à capacidade ou ao direito de exigir respostas e, por outro, à capacidade de sancionar. Enquanto a transparência poderia ser “clara” ou “opaca”, o accountability poderia ser tanto “suave” quanto “difícil”.

Com relação às variantes, Fox (2007) explicou que transparência clara se referiria às políticas de acesso à informação e aos programas que apresentariam informações confiáveis sobre o desempenho institucional. A transparência opaca consistiria em disseminação de informações que não revelariam como as instituições realmente se comportam na prática, seja em termos de como elas tomariam decisões, ou dos resultados de suas ações. Assim, essas informações não seriam confiáveis. Referente ao accountability de face suave e difícil, o autor pontuou que se remeteu a pensar essa temática além das possibilidades de sanções.

Fox (2007) aconselhou que não se deve perguntar se a transparência facilitou o accountability, mas em que condições isso ocorreu. As lições ensinaram que a transparência facilitou o accountability quando apresentou um aumento significativo da informação disponível; quando houve atores capazes de processar a informação; e quando a exposição teve impacto direto ou indireto sobre o governo ou órgão público. O autor questionou também se o accountability, facilitado pela transparência, produziu benefícios para a sociedade. Essa questão desencadeou um intenso debate acadêmico. Para ele, a transparência poderia reduzir a necessidade de accountability quando o poder do constrangimento mobilizasse as organizações a se comportarem de acordo com os padrões públicos (Fox, 2007).

Meijer (2014, p. 6, tradução nossa) definiu transparência como “a disponibilidade de informações sobre um ator permitindo que outros atores monitorem o funcionamento ou desempenho de este ator”. Essa definição consistiria numa relação institucional, na qual ocorreria uma troca de informações relacionadas ao funcionamento ou desempenho de um ator.

Segundo esse autor, a transparência poderia ser realizada de forma passiva (por meio de solicitações de informação), proativa (por meio de sites ou documentos) e por meio de acesso forçado (vazamento e denúncia). Para ele, todas essas formas contribuiriam para o accountability público.

Mediante aos fatos expostos, seguiremos para análise do surgimento dos debates sobre accountability no Brasil e o papel dos arquivos. O intuito é reforçar que “os arquivos não são capazes de evitar fraude ou corrupção, mas podem ajudar a detectá-las” (Iacovino, 2016, p. 261). Além disso, pretende-se destacar que a responsabilidade pública, compreendida como a tradução de accountability, não pode ser tratada inteiramente por meio da legislação, uma vez que há uma dimensão ética como afirma essa mesma autora.

3.1 ACCOUNTABILITY NO BRASIL E O PAPEL DOS ARQUIVOS

No Brasil, no final da década de 1980, segundo Campos (1990), a desmobilização da sociedade dificultava a garantia do accountability, uma vez que o exercício dele seria determinado pela qualidade das relações entre governo e cidadão, assim como entre burocracia e clientelas. A autora ainda chamou a atenção para o comportamento (responsável ou não-responsável) dos servidores públicos como consequência das atitudes e comportamentos de práticas clientelistas. Para ela, somente com a organização de cidadãos vigilantes e conscientes de seus direitos haveria condição para accountability em território nacional.

Campos (1990) apontou a realidade de um Brasil recém-saído de um governo autoritário, que não permitia o compartilhamento de informação, promovendo, assim, o desenvolvimento da desinformação. Essa realidade dizia respeito à fragmentação cívica e ética das instituições da sociedade, posto que, o cidadão reconhecia que não poderia esperar muito da administração pública e, tampouco, dos Poderes Legislativo e Judiciário, esse último muito dependente do Executivo, até mesmo quanto a recursos financeiros. A burocracia estava sujeita a seus próprios controles, inclusive a se tornar insensível ao público e surda em relação às necessidades e aos direitos do povo. A supremacia dos controles burocráticos tenderia a aumentar o autoritarismo no relacionamento entre Estado e sociedade.

As diversas fragilidades da democracia brasileira no período histórico denominado de Nova República foram destacadas por Campos (1990), dentre elas: a) a desigualdade, vista como uma fatalidade; b) a fraca representatividade partidária nas eleições; c) os governos populistas; d) a ausência de associações comunitárias que não fossem iniciativas oficiais; e) a visão do cidadão apenas como um contribuinte e eleitor. Esses elementos da sociedade brasileira, ressaltados por Campos (1990), apresentaram o longo percurso necessário para alcançar o desenvolvimento econômico e político. Dessa forma, a autora finalizou o trabalho respondendo à pergunta que usou no título: “Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português?”. Para ela, “por enquanto, qualquer tentativa apressada de cunhar uma palavra seria desprovida de significado, pois não faria parte da nossa realidade” (Campos, 1990, p. 48).

Dezenove anos depois da publicação do artigo de Campos (1990), Pinho e Sacramento (2009) constataram que muitas alterações foram processadas no que se refere à descentralização e à transparência nos últimos anos. Os autores lembraram que não se poderia afirmar as dificuldades da administração pública brasileira do período que eles tinham redigido o artigo em comparação com o que foi apontado por Campos (1990), afinal a época destacada por ela era os anos 1975 até 1988.

No decorrer dos anos, criaram-se algumas condições para o accountability. Pinho e Sacramento (2009) pontuaram, ainda, que, apesar das alterações políticas, sociais e institucionais ocorridas no Brasil e os passos dados em direção ao accountability – como a criação de novas instituições e o fortalecimento institucional em geral, nesses 20 anos, alguns termos não foram extintos da realidade brasileira, ainda que tenham sofrido certa transfiguração. Esses termos dizem respeito à sociedade passiva, ao nepotismo, ao favoritismo, aos privilégios para alguns/poucos, à falta de participação da sociedade civil, ao autoritarismo, ao populismo, à crise de credibilidade das instituições, principalmente o Congresso, ao padrão casuístico dos partidos políticos, à troca de votos por cargos públicos e outros. Fatos esses que dificultam o accountability e a transparência.

Nesse sentido, Pinho e Sacramento (2009) reforçaram a superação do regime autoritário advindo da ditadura militar, entretanto os problemas estruturais de formação histórica do Brasil ainda eram recorrentes no período em que foi escrito o artigo. Assim, tornou-se difícil uma resposta conclusiva sobre a possibilidade de tradução do accountability para o português pois, embora tenham ocorrido avanços, mudanças substanciais e de caráter estrutural apresentaram maior dificuldade de serem alcançadas em um curto período (dezenove anos), em razão da existência de culturas conservadoras que se opunham à adequação às novas realidades. A tradução do termo estava mais próxima do que quando Campos (1990) se defrontou com a questão, mas ainda estava muito longe de construir uma verdadeira cultura de accountability (Pinho e Sacramento, 2009).

No âmbito da Ciência da Informação referente ao accountability, destaca-se o trabalho de Rêgo e Freire (2018). Esses autores desenvolveram uma pesquisa na qual possuíam por objetivo analisar os portais de transparência das capitais brasileiras, à luz de indicadores sociais, econômicos e políticos, como também da Ciência da Informação, especialmente as áreas de políticas e gestão da informação e organização do conhecimento para recuperação da informação. Com isso, eles pontuaram a relação de democracia e cidadania com o accountability.

Rêgo e Freire (2018, p. 30) explicitaram que a discussão a respeito do accountability, no Brasil, “surgiu com vigor a partir do artigo de Campos, em 1990. O contexto histórico de elaboração do artigo foi o final dos anos 1980, início da redemocratização e promulgação da Constituição Federal Brasileira”, além de lembrarem a importância de outro marco legal, fundamental para o accountability no Brasil, como, por exemplo, o estabelecimento do direito à informação, que, segundo os autores, sem esse marco legal “provavelmente não estaríamos no estágio avançado de transparência das instituições públicas brasileiras que temos hoje” (Rêgo; Freire, ٢٠١٨, p. ٣١). Os autores afirmaram também que a descentralização do governo federal, quando se estabeleceu a transferência de responsabilidades e competências para os governos federativos, abriu espaço para a viabilização da transparência dos governos locais, posto que foi mais fácil para o cidadão fiscalizar o prefeito do que o presidente da República. Nesse contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal (٢٠٠٠) e a criação da Controladoria Geral da União (٢٠٠١) foram responsáveis por avanços significativos para a gestão pública.

A LAI foi importante para a prestação de contas em âmbito público, no entanto, não se pode afirmar que, com essa lei, estabeleceu-se o accountability no Brasil e o grau de transparência avançou. A publicação desse dispositivo foi, sem dúvidas, um avanço para o país, apesar disso, no decorrer dos anos, percebeu-se o interesse de alguns governos em não dar acesso total a determinadas informações. Além disso, a CF/88 foi revolucionária ao trazer o acesso à informação como direito, tendo em vista que o Brasil, assim como muitos outros países da América Latina, passou por anos de ditadura e, consequentemente, sigilo (Rêgo; Freire, 2018).

Palmer (2000) trouxe uma reflexão interessante do ponto de vista da relevância da gestão de documentos para garantir o accountability e fornecer uma proteção contra corrupção, fraude e má administração.

Em 2019, D. Richard Valpy apontou a importância do accountability para a democracia, assim como o papel central dos documentos de arquivo voltado ao accountability e ressaltou como os requisitos de um sistema de gestão de documentos eficazes refletem nos sistemas de gestão financeira usados pelos governos do Canadá.

Os documentos são uma parte difundida, embora muitas vezes não reconhecida, da burocracia. Eles são a prova, às vezes a única prova, das ações e decisões reais de um governo. Eles servem como evidência para confirmar ou contradizer o que o governo diz que está fazendo ou o que as pessoas pensam que ele está fazendo. Documentos autênticos e confiáveis, bem gerenciados desde a criação até a disposição, são necessários para que as instituições públicas sejam verdadeiramente responsáveis perante o público. Se um documento não estiver acessível ou, pior ainda, tiver sido destruído, a instituição pública não pode ser responsabilizada. Como observou a arquivista inglesa Elizabeth Shepherd: O fornecimento de acesso aos documentos confiáveis é comumente citado como um pré-requisito necessário para accountability, transparência e boa governança. Dada a importância fundamental do accountability para a democracia, e para o movimento dos documentos de importância central na responsabilidade documental e, consequentemente, no apoio ao accountability e à democracia, a realidade é que a gestão de documentos não pode ser critério do usuário. Essa gestão é sujeita à legislação (Valpy, 2019, p. 201, tradução nossa).

Para Valpy (2019), assim como para Palmer (2000), a gestão de documentos não pode ser discricionária. A perspectiva de Valpy (2019, p. 202) reforçou também que “a gestão de documentos deve ser percebida como uma função governamental central distinta e crucial”. A gestão de documentos consiste em um modelo para refletir uma sistemática para organização dos documentos em decorrência do aumento de sua produção após a Segunda Guerra Mundial.

Llansó I Sanjuan (1993) mencionou o Nation Archives Act (1934), dos Estados Unidos, como uma obra que marcou a entrada do Arquivo Nacional no campo dos records managment. A gestão de documentos modificou a função dos arquivos, especialmente os públicos, uma vez que eles passam a intervir desde a produção dos documentos até sua destinação final, seja guarda ou eliminação, distanciando-se, assim, da função destinada a eles anteriormente, apenas a guarda de documentos.

No Brasil, a gestão de documentos foi mencionada na CF/88, em seu art. 216, inciso V, § 2º, que dispõe que cabe à Administração Pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. Com a Lei n. 8.159, de 8 de janeiro de 1991, conhecida como Lei de Arquivos, a gestão de documentos foi conceituada. No art. 1º, da referida lei, menciona o dever do Poder Público com relação à gestão de documentos e a proteção especial a documentos de arquivos, como instrumento de apoio à administração, à cultura, ao desenvolvimento científico e como elementos de prova e informação. A lei também apontou para o respeito ao federalismo brasileiro no que se refere a gestão e o acesso aos documentos, ou seja, cada ente da federação seria responsável por essa gestão.

Ao abordarmos accountability, transparência e a importância da gestão de documentos defendesse que o arquivo público, especialmente o municipal, é uma instituição responsável pela gestão de documentos, como previsto na CF/88 e na Lei de Arquivos, o que significa dizer que as atividades do governo devem ser geridas de maneira apropriada para que os documentos que as retratam se tornem recuperáveis, caso indivíduos desejem exercer seus direitos de acesso à informação. Soma-se a isso a questão de um regime arquivístico ser estabelecido no começo da produção documental e não retrospectivamente, o que fortalece a intervenção arquivística para assegurar que as práticas sejam as mais adequadas (Iacovino, 2016).

4 O PODER INVISÍVEL E O NÃO DIZER TUDO: APONTAMENTOS PARA UM DEBATE NOS ARQUIVOS PÚBLICOS MUNICIPAIS BRASILEIROS

Em Democracia e Segredo, obra oriunda de conferência proferida por Norberto Bobbio1, no Seminário de Estudos Jurídicos Internacionais, em 1988, e publicado pela editora da Universidade do Estado de São Paulo, em 2015, é abordado: 1) o poder invisível; 2) o poder invisível dentro do Estado e contra o Estado; 3) democracia e segredo e 4) segredos e mistérios. Norberto Bobbio (2015) explicita que qualquer forma de Estado, até mesmo o democrático, conserva traços de dualidade, ou seja, o poder visível e o poder invisível.

Alguns trabalhos foram de influência para Bobbio extrair a expressão “poder invisível”, como o livro de Wise e Ross denominado The Invisible Government, em que se destaca a afirmação sobre a existência de dois governos nos Estados Unidos no período da Guerra Fria, sendo: a) o visível – referente às notícias que os cidadãos têm acesso nos jornais e que as crianças estudam nos textos escolares; b) o invisível – composto pela oculta máquina que vem administrando a política dos EUA.

Para Bobbio (2015), os governos autocráticos possuem o poder político puro e os democráticos vivem sob a forma do poder oculto, uma vez que, segundo ele, na democracia pode haver poderes ocultos, ou seja, nem tudo estará disponível, apesar da existência de legislações que fomentem a cultura do acesso a todos os cidadãos, por exemplo.

A transparência absoluta é um princípio-limite, cuja aplicação integral é impossível de ser realizada em qualquer democracia, mesmo nas mais estáveis e seguras (Bobbio, 2015). Há sempre uma margem de opacidade no exercício do poder. Bobbio (2015) destaca que o poder invisível pode assumir várias formas e elas podem ser distinguidas tomando-se por base a diferente relação que cada uma delas mantém com o poder público, visível.

Há três tipos de poderes invisíveis, segundo Bobbio (2015), sendo eles: 1) poder invisível que se volta contra o Estado, como é o caso das máfias; 2) o poder invisível que se forma e se organiza não somente para combater o poder público, mas também para tirar benefícios ilícitos e extrair vantagens que não seriam permitidas por uma ação às claras e, dessa forma, age na clandestinidade, como é o caso das associações secretas; 3) o poder invisível como instituição do Estado, os serviços secretos. Esse último é criticado pelo autor, uma vez que aponta sobre o uso dos serviços secretos pelo Estado, todavia, eles devem ser compatíveis com a democracia, ou seja, controlados pelo governo por meio do poder visível que, por sua vez, é controlado pelos cidadãos e sua atuação deve ser exclusivamente orientada para a defesa da democracia.

O segredo, como Bobbio (2015) afirma, é a essência do poder. O autor fez uso de Kant ao ressaltar que “manter em segredo um propósito, ou mesmo um pacto, ou se fosse possível qualquer decisão pública, já seria por si mesma uma prova de ilicitude” (Bobbio, 2015, p. 60).

Na obra O Futuro da Democracia, especificamente no capítulo dedicado à democracia e ao poder invisível, Bobbio (2006) pontua que a opacidade do poder é a negação da democracia e explicita que o poder invisível é uma promessa não cumprida, talvez impossível de ser efetiva, do regime democrático.

Bobbio (2006) apresenta a concepção sobre o Panopticon, que consiste em uma estrutura arquitetônica elaborada para exercer a vigilância e o poder, por meio de uma prisão modelo, ou seja, uma instituição social fundada sobre o princípio máximo de coação e o mínimo de liberdade. Ao apresentar tal concepção, o autor italiano destaca que há interesse do Estado em manter sob vigilância um determina

do número de pessoas. Tal afirmação do autor vincula-se à abordagem de Braman (2006) quando afirma que o estado informacional conhece cada vez mais sobre o indivíduo, ao passo que os indivíduos sabem cada vez menos sobre o Estado.

Nessa perspectiva, Bobbio (2006) finaliza o capítulo dedicado à democracia e ao poder invisível pontuando que o Estado agora detém memorizadores artificiais e que o ideal da democracia como ideal de poder visível está em risco, dado que há uma falsa concepção de que os cidadãos controlam o Estado, mas, na verdade, quem controla o Estado são os detentores do poder.

As discussões abordadas no livro Democracia e segredo (Bobbio, 2015) e no capítulo Democracia e poder invisível, pertencente à obra intitulada O futuro da democracia (Bobbio, 2006), auxiliaram na compreensão de alguns porquês de determinadas informações ficarem ocultas, mesmo nos governos democráticos. Bobbio (2015; 2006) apresenta a realidade italiana como ponto de partida para afirmar os poderes ocultos existentes em sociedades ditas democráticas.

Ao comparar com o Brasil e com suas instituições que poderiam promover a cidadania, em especial com os arquivos públicos municipais, percebe-se um Estado normativo, que promove legislações e certa cultura do acesso demonstrada no poder visível. As pesquisas acerca de arquivos públicos municipais, entretanto, apresentam uma realidade complexa com relação aos inúmeros problemas desde os apontados por Fonseca (1996) até a ausência de arquivos públicos municipais nas capitais, como lembra Alvim Carvalho (2023).

Considerando a falta de investimento nos arquivos ou até mesmo a ausência destes nos municípios bem estruturados, identifica-se uma das formas de poderes invisíveis apontados por Bobbio (2015), aquela com a finalidade de tirar benefícios ilícitos e extrair vantagens que não seriam permitidas por uma ação transparente. Esta perspectiva vai ao encontro de Pinho e Sacramento (2009) é perceptível, no nosso ponto de vista, muitas vezes, na esfera municipal, com o nepotismo, o favoritismo e concessão de privilégios.

Os arquivos públicos municipais deveriam ser instituições burocráticas com a finalidade de

normatizar e fiscalizar a gestão dos documentos nos diversos níveis do Poder Público e executar o recolhimento, a preservação, o acesso e a divulgação dos documentos de arquivos, em qualquer suporte, produzidos e recebidos pelos órgãos e entidades do âmbito da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (Conselho Nacional de Política Cultural, 2016, n.p).

O acesso e a divulgação dos documentos de arquivo, previsto na definição de instituição arquivística vão ao encontro de accountability e da transparência trabalhados neste artigo. Para isso, essas instituições devem ser dotadas de autoridade para atuar em todas as fases dos documentos (produção, utilização de destinação de documentos) e serem capazes de definir políticas. Assim, a autoridade arquivística legal, caso não seja legitimada por uma adequada gestão arquivística, possui tendência de ser fragilizada (Jardim, 2018).

A escolha de Norberto Bobbio como referencial teórico deste artigo situa-se especialmente na seguinte frase localizada em Democracia e segredo, quando Bobbio (2015, p. 55, grifo nosso) afirma “pertence à regra da prudência o dizer e o não dizer, o não dizer tudo, mas somente uma parte, o silenciar, o omitir e a reticência”. Essa frase pode ser aplicada à hipótese, não ingênua, de que a péssima situação de alguns arquivos públicos municipais brasileiros pode ser o não dizer tudo a que Bobbio (2015) se referiu. Ademais, podem existir poderes invisíveis intencionais no âmbito municipal e um falso poder visível que se representa por meio da cultura do acesso.

Por esse ângulo, as contribuições trazidas por Bobbio (2015) referente ao poder invisível e não dizer tudo se relacionam com outro autor, Thomas Dye (2013, p. 3, grifo nosso), que define “políticas públicas como qualquer coisa que o governo resolve fazer ou não, entendido como um ato político”. As políticas públicas regulam comportamento, organizam burocracia e distribuem benefícios. O não fazer é um posicionamento político, como salienta o autor. Essa definição de Dye (2013) dialoga com a abordagem de Bobbio (2015).

Entende-se, assim, que a existência do segredo como um segmento do poder invisível corrobora com o desenvolvimento de governos corruptos. “O desvio pertence à essência do segredo. O segredo favorece o desvio. E o desvio exige um novo segredo para não ser descoberto” (Bobbio 2015, p. 83). O autor reforça que a representação somente pode ter lugar na esfera da publicidade e que não há representação que se desenvolva em segredo. Bobbio (2015) não exclui outras formas de segredo e reforça que há casos necessários, como o voto secreto. Além disso, o segredo é admissível quando garante um interesse protegido pela Constituição sem prejudicar outros interesses igualmente garantidos. Na perspectiva do autor, o segredo oficial pode ser compreendido como uma invenção específica do poder burocrático, uma vez que a burocracia faz uso do segredo para aumentar o seu poder.

Alguns trabalhos, no âmbito dos arquivos públicos municipais, abordaram problemas referentes ao que Jardim (2018) denomina como macro e microarquivologia2. Dentre esses, destacamos o de Ciribelli (1972), Ferreira (2005), Carvalho (2015), Garcia (2017) e Alvim Carvalho (2023) que mencionaram o cenário dos arquivos públicos municipais.

Ciribelli (1972), antes da CF/88, realizou levantamento que concluiu que a maioria dos arquivos interioranos não possuía condições favoráveis à consulta nem localização adequada. Os trabalhos eram realizados por pessoal não qualificado, aproveitado de outros cargos e improvisados “arquivistas” e a conservação dos documentos era precária. Em geral, os arquivos se encontravam em abandono. Sugeria a necessidade de intervenção das autoridades governamentais para que pudesse realizar uma ação direta no sentido de proporcionar aos arquivistas do interior condições de trabalho.

Ferreira (2005), em sua dissertação, denominada Os arquivos da administração pública nos municípios do Grande ABC Paulista - a busca do fio de Ariadne, observou que havia falta de lugares específicos para os documentos, inclusive os de uso corrente. A autora constatou que os setores municipais muitas vezes justificavam o descarte desses registros alegando a necessidade de espaço para um novo equipamento ou funcionário. A pesquisa apontou ainda que havia ausência de gestão de documentos a partir da produção e do tratamento arquivístico em todas as suas fases, fato esse que gerava acúmulos.

Carvalho (2015), em sua dissertação, observou os serviços arquivísticos desenvolvidos pelo município de Duque de Caxias (RJ). A partir dessa investigação, foi constatada a necessidade de uma reestruturação desses serviços, além do desenvolvimento de programas de gestão de documentos na administração pública municipal.

A pesquisa de Carvalho (2015) dizia respeito aos locais que produziam documentos e não ao arquivo público municipal. Apesar disso, considerou-se oportuno apontar tais realidades neste trabalho, uma vez que foram observadas dificuldades referentes à presença e ao posicionamento dos arquivos públicos municipais no que tange à política pública arquivística e, consequentemente, à gestão de documentos.

Garcia (2017) partiu do objetivo geral de desenvolver estudo de identificação das políticas públicas arquivísticas implementadas nos municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, como requisito para aplicação da Lei de Acesso à Informação (LAI).

A autora verificou que o quadro geral da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, no que tange às políticas arquivísticas e de acesso à informação era preocupante. Apenas 24% dos municípios que compõem essa região possui Arquivo Público, e, mesmo assim, nem todas as instituições levantadas são comprovadamente atuantes. Concluindo que os resultados da pesquisa demonstram que a maioria dos municípios ainda têm um longo caminho a percorrer no que diz respeito à garantia do acesso às informações públicas, e à transparência dos atos da administração pública municipal, e que, para atingir esses objetivos, era fundamental o envolvimento dos arquivos.

Alvim Carvalho (2023), em sua tese, se propôs a discutir o modelo dos arquivos públicos municipais como instituição coordenadora da política pública arquivística da esfera municipal com foco na gestão, na preservação e no acesso a documentos e informações públicas. Para isso, a autora buscou, em seu campo empírico, analisar o modelo dos arquivos públicos municipais das capitais brasileiras na perspectiva dessas políticas.

Essa autora, a autora fez divisão por regiões do Brasil (Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Norte e Nordeste) e constatou pouca visibilidade desses arquivos, ausência de seus aparatos legais de criação e regimentos internos à disposição do pesquisador, sites próprios, assim como instrumentos de pesquisa disponíveis. Ademais, ao tentar compreender o panorama desses arquivos na esfera nacional, observou-se os seus vínculos nas secretarias de Administração e de Cultura, em que ora demonstravam um caráter voltado à preservação da história/memória, ora à administração/gestão, foram poucos os casos que esses arquivos contemplavam o tripé gestão, preservação e acesso. Do ponto de vista de Alvim Carvalho (2023), apenas quatorze capitais contam com arquivos criados por meio de um dispositivo legal e cinco possuem regimento interno próprio.

Alvim Carvalho (2023) apontou que os municípios de Maceió (AL), Boa Vista (RR), Macapá (AP), Palmas (TO) e Rio Branco (AC) não possuía, na estrutura administrativa da prefeitura e nem nos organogramas pesquisados, arquivos públicos municipais. A autora questionou como pensar em arquivos como autoridade se não possuem esse mero reconhecimento no município.

Essa falta de reconhecimento pode ser entendida, na perspectiva deste artigo, como invisibilizar o arquivo para a prevalência do poder invisível apontado por Bobbio (2015), uma vez que os arquivos públicos municipais para serem instrumentos do direito ao acesso à informação, transparência e accountability estão condicionados a uma diversidade de fatores, principalmente seu reconhecimento; e sua autoridade na configuração administrativa da prefeitura. Tal reconhecimento vai muito além de apontá-lo em um organograma de uma determinada secretaria, mas, sobretudo, destinar orçamento e incluí-lo nas configurações de uma política pública, como, por exemplo, na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA) e no plano plurianual do município.

Apesar das poucas pesquisas apresentadas no decorrer desta seção, observa-se sempre um cenário de abandono e dificuldades de se manter arquivos públicos municipais desde trabalhos de Ciribelli (1972), apresentado no I Congresso Brasileiro de Arquivologia, até pesquisas mais recentes com relação aos arquivos das capitais do Brasil. Nota-se, assim, que apesar do direito ao acesso à informação, accountability e transparência ser uma prerrogativa, nem sempre a realidade dos arquivos públicos municipais pode contribuir como uma instituição que garanta esses direitos.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ), criado no âmbito da Lei de Arquivos, possui a finalidade de definir a política nacional de arquivos. No ano de 2014, esse Conselho desenvolveu uma publicação para a criação e desenvolvimento de arquivos públicos municipais que consistia em plano de comunicação, com o envio de ofícios, acompanhado do Aviso do Ministro da Justiça explicitando como o documento poderia contribuir para o desenvolvimento de parcerias, como, por exemplo: prefeitos; presidentes de câmaras de vereadores; governos dos estados; secretários de estados; Ministério Público, tribunais de contas; associações municipalistas nacionais e regionais; coordenadores de cursos de Arquivologia, História e Biblioteconomia; associações de arquivistas; escolas de governo, entre outros (Conselho Nacional de Arquivos, 2014).

Essa publicação apresentou o arquivo público municipal como órgão de informação e ferramenta de gestão indispensável para o apoio à tomada de decisões, transparência e eficiência administrativa, bem como um serviço de informação que contribui para os cidadãos nos instrumentos e meio para defesa de seus direitos (Conselho Nacional de Arquivos, 2014). Não se sabe se a publicação despertou interesse dos gestores, mas no âmbito das capitais, Carvalho Alvim (2023) demonstrou quatro arquivos criados após 2014, sendo: Cuiabá (2019); João Pessoa (2022); Teresina (2019); Manaus (2022). Apesar de acreditarmos que a criação de um arquivo é um fator importante, apenas a existência dele não garante o pleno direito ao acesso à informação, tendo em vista que esse direito prevê outros fatores, como o desenvolvimento de uma política pública arquivística de âmbito municipal que se desdobre em um programa gestão de documentos, corroborando, assim, para o direito ao acesso, o accountability e a transparência.

O objetivo deste trabalho foi interpretar o cenário dos arquivos públicos dos municípios brasileiros a partir da perspectiva de Bobbio (2015) de poder invisível. A partir da pesquisa bibliográfica, detectou-se problemas no que se refere às questões relacionadas à autoridade, institucionalidade e percepção desses arquivos como meros depósitos, uma vez que, segundo a Lei de Arquivos, os arquivos deveriam ser responsáveis pela gestão, preservação e acesso aos seus documentos.

Notou-se, assim, que essa ausência de autoridade e institucionalidade corrobora com a ideia do segundo poder invisível apresentado por Bobbio (2015), aquele de tirar benefícios e extrair vantagens que não seriam permitidas por ações mais transparentes. Vale apontar uma nomenclatura utilizada por Bobbio (2015) que contribui para pensar a situação dos arquivos públicos municipais, ou seja, a de aparelhos desvirtuados do Estado – instituições e setores políticos ou jurídicos que deixam de cumprir suas funções originais e, com isso, não são mais democráticos e éticos. Dessa maneira, acredita-se que há intencionalidade de invisibilizar os arquivos públicos.

A pergunta de partida foi como é possível defender o discurso de direito ao acesso à informação, tendo em vista a fragilidade dos arquivos públicos municipais? A nossa resposta é de que o direito ao acesso à informação é estabelecido pela CF/88, no Brasil, mas o acesso é prejudicado se não existir arquivos públicos bem estruturados e criados.

Vale destacar que, após 27 anos da pesquisa de Fonseca (1996), onde a autora questionou nas capitais do país sobre a existência ou não de arquivos públicos municipais, percebeu-se que dezesseis arquivos negaram essa existência, sendo: Belém, Boa Vista, Cuiabá, Curitiba, Florianópolis, Goiânia, João Pessoa, Manaus, Macapá, Maceió, Natal, Palmas, Porto Velho, Recife, Rio Branco e Teresina. Dentre esses dezesseis, Cuiabá, Curitiba, Florianópolis, João Pessoa, Manaus, Palmas, Recife e Teresina possuem atos de criação de seus arquivos formulados no fim dos anos de 1990 e nos anos 2000 (2001 a 2022).

Se naquele período mais da metade afirmava não possuir arquivo, ou seja, dezesseis capitais não possuíam, o cenário modificou, como apontou Alvim Carvalho (2023). Na década de 1990, após a promulgação da Lei de Arquivos, alguns arquivos públicos foram criados em formato de lei ou decretos, sendo eles: Arquivo Público da Cidade de Belo Horizonte (1991); Arquivo Histórico do Município de Florianópolis (1994); Arquivo Histórico de Campo Grande (1991); e Arquivo Público do Município de Recife (1998). Já na primeira década de 2000, cita-se a criação do Arquivo Público Municipal de Curitiba (2004). Fato esse que demonstra a influência da legislação arquivística nacional no território municipal.

Nossa hipótese foi de que o cenário encontrado nas pesquisas pode contribuir para uma vertente do poder invisível do Bobbio. Apesar de não ter desenvolvido métricas e diagnósticos nos arquivos públicos municipais, o levantamento e a pesquisa bibliográfica apontavam sempre para as dificuldades encontradas nesses arquivos. Dessa forma, é complicado pensar em arquivos públicos atuantes que contribuem para o direito ao acesso à informação, o accountability e a transparência se eles não estão visíveis na estrutura da administração pública municipal, como ressaltou Alvim Carvalho (2023) no universo pesquisado pela autora. Esses arquivos, então, eram apenas meros locais de guarda de documentos.

Espera-se que este trabalho possa desencadear outras possibilidades e que entenda a necessidade de discutir poder invisível do Bobbio (2015) alinhando-se aos arquivos públicos brasileiros.

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